Fragmentados por diseño: el falso federalismo que impide la cooperación municipal

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Cuando se habla de federalismo, suele pensarse que países como México y Brasil comparten una estructura similar: múltiples niveles de gobierno, con autonomía relativa y una Constitución común que los articula. Sin embargo, una mirada más cercana revela que las diferencias son profundas y estructurales. Brasil, por ejemplo, reconoce a sus municipios como entes federativos plenos, mientras que en México, pese a la reforma del artículo 115 constitucional de 1983 que fortaleció el municipio libre, la lógica centralista sigue impregnando tanto la legislación como la práctica política-administrativa.

En Brasil, los municipios tienen capacidad jurídica, administrativa y financiera reconocida explícitamente en la Constitución de 1988. De hecho, conforman, junto con los estados y la federación, la tríada de poderes constituyentes primarios. Esta condición ha permitido que desarrollen no solo una política local robusta, sino también esquemas de colaboración intermunicipal altamente institucionalizados, como los consorcios públicos. Para 2023, más de 2,500 municipios brasileños formaban parte de algún tipo de consorcio intermunicipal para la gestión de salud, saneamiento, residuos o transporte, según datos de la Confederação Nacional de Municípios (CNM).

En contraste, México cuenta con más de 2,400 municipios, pero con muy pocos ejemplos de cooperación efectiva entre ellos. Aunque existen áreas metropolitanas funcionales —como la del Valle de México, Guadalajara o Monterrey— que demandan coordinación, la fragmentación institucional y la ausencia de incentivos reales para colaborar han limitado su capacidad de articular respuestas conjuntas. A esto se suma la debilidad financiera municipal: en 2022, los municipios mexicanos solo gestionaron el 4.4% del gasto público nacional, frente al 19% de los municipios brasileños (OCDE, 2022). Esta diferencia en capacidades explica por qué en Brasil pueden operar esquemas como los consorcios intermunicipales de salud, donde varias alcaldías financian conjuntamente clínicas, ambulancias o programas de prevención, mientras que en México, ni siquiera en salud pública se logra una acción articulada entre municipios vecinos.

La gobernanza metropolitana es otro punto de contraste. En Brasil, la Ley Federal 13.089/2015 estableció el Estatuto de las Metrópolis, que obliga a las regiones metropolitanas a contar con planes de desarrollo integrados y estructuras de gobernanza comunes. En cambio, en México, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de 2016 delega esta tarea a los estados, pero sin mecanismos efectivos de ejecución ni sanciones por incumplimiento. Jalisco, con 9 municipios en su Área Metropolitana de Guadalajara, ha avanzado con la figura del Imeplan, pero sus decisiones no son vinculantes y dependen del consenso político, lo cual limita su capacidad transformadora.

Esta disparidad entre ambos países no es solo institucional, sino también política. Mientras que en Brasil los alcaldes pueden reelegirse y construir trayectorias de largo plazo con visión intermunicipal, en México la reelección inmediata apenas se autorizó en 2014, y la cultura política local sigue marcada por el cortoplacismo, el clientelismo y la lógica del “cada quien lo suyo”. Esto impide que surjan liderazgos metropolitanos que piensen más allá de sus fronteras municipales.

Entender estas diferencias ayuda a explicar por qué en México, aún en temas que requieren urgente coordinación como seguridad, salud o movilidad, los municipios operan de forma fragmentada, cuando no abiertamente descoordinada.

La pandemia de COVID-19 fue un claro ejemplo: mientras algunos ayuntamientos cerraban actividades, otros las mantenían abiertas; mientras unos impulsaban medidas sanitarias, otros las boicoteaban. No había una estructura de cooperación institucionalizada, ni normas claras de concurrencia, ni voluntad política para construirlas.

Si aspiramos a un federalismo funcional, que responda a los retos urbanos del siglo XXI, México debe observar ejemplos como el brasileño, donde la autonomía no es enemiga de la cooperación, sino su fundamento. Hace falta una reforma profunda del marco legal, que reconozca a los municipios como actores estratégicos, les otorgue recursos suficientes y promueva esquemas de asociación voluntaria con responsabilidades compartidas. De otro modo, seguiremos enfrentando problemas metropolitanos con soluciones municipales, como quien intenta apagar un incendio forestal con cubetas individuales.

En la era de las ciudades, el federalismo no puede quedarse en la letra de la Constitución.

Debe convertirse en una práctica viva de colaboración, donde los gobiernos locales actúen no como islas, sino como parte de un archipiélago articulado por objetivos comunes.

Brasil no es perfecto, pero al menos ha entendido que la cooperación intermunicipal no es un lujo: es una necesidad democrática y funcional.

Referencias:

Meza, O. (2020, 14 de enero). Por un federalismo que apoye la cooperación intermunicipal. Nexos. https://federalismo.nexos.com.mx/2020/01/por-un-federalismo-que-apoye-la-cooperacion-intermunicipal/

OCDE. (2022). Subnational Governments in OECD Countries: Key Data. OECD Publishing. https://www.oecd.org/cfe/regionaldevelopment/subnational-governments.htm

Confederação Nacional de Municípios. (2023). Consórcios públicos: panorama e perspectivas. CNM. https://www.cnm.org.br/

Congresso Nacional do Brasil. (2015). Estatuto da Metrópole – Lei Federal n.º 13.089/2015.